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法眼论档
走向档案治理体系与治理能力现代化——《档案法》发展历程综述

法令既行,纪律自正,则无不治之国,无不化之民。国家治理体系建设的核心在于制度建设,法律是最重要的制度形式,也是制度的最高形态。从1987年《中华人民共和国档案法》(以下简称档案法)颁布到此次全面修订,档案法走过了33年的历程。这33年是我国档案法制建设不断完善的33年,也是国家档案治理体系和治理能力现代化进程不断推进的33年。

档案法及其实施办法在构建档案治理体系中的发端性作用

198795日第六届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过档案法,这是中国档案史上具有划时代意义的一件大事。档案法共分626条,首次从法律层面为国家档案治理体系建设提供了基本遵循。一是明确了档案与档案工作的法律地位以及相关权利义务。规定了国家机关、社会组织和个人是形成档案的主体以及国家档案的范围,规定了组织和公民的权利与义务,从而为协调治理国家机关、集体单位和公民在档案方面的关系,协调治理档案部门与其他部门、利用者的关系提供了法律准绳。二是规定了档案工作的基本原则和基本组织体系。规定档案工作实行统一领导、分级管理原则,维护档案的完整与安全,便于社会各方面的利用。还规定了档案行政管理部门、机关档案机构和各级各类档案馆等档案工作机构的设置,并对档案工作机构的性质、任务、职责及其体制等作了明确规定,为加快形成我国档案事业发展的完整组织体系提供了法律保障。三是对档案收、管、存、用等全流程业务作出了明确规定,为依法开展归档、档案接收、档案征集、档案保管、档案开放、档案编研等业务工作提供了法律规范。四是规定了法律责任,为依法查处违反档案法的行为、保障档案法的有效实施提供法律依据。可以说,档案法的颁布施行,为国家档案治理体系构建了四梁八柱

19901024日国务院批准《中华人民共和国档案法实施办法》(以下简称实施办法),1119日国家档案局局长冯子直签署国家档案局令第1号发布施行。实施办法是对档案法原则规定的具体化,进一步明确了各级政府、档案行政管理部门、档案馆以及机关、团体、企事业单位和其他组织在档案工作上的职责任务,对归档、移交、开放、利用、公布、征集等档案业务作出了更具体的规定。实施办法的发布施行,为构建国家档案治理体系起到了添砖加瓦的作用。

档案法及其实施办法颁布施行后,社会档案意识大大增强,各级政府加强了对档案工作的领导,档案法规体系进一步健全,档案行政管理部门得到加强,档案执法监督检查有效开展,查处了一批违法案件,全国档案事业呈现良好发展态势。可见,档案法及其实施办法的颁布施行,为引领探索发展国家档案事业积累了丰富的理论、制度和实践成果,在构建国家档案治理体系中起到了发端性作用,成为我们考察国家档案治理体系建设的历史起点和实践原点。

档案法两次修正在完善档案治理体系中的助推作用

档案法颁布施行后,做过两次修正。第一次修正是199675日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国档案法〉的决定》。这次修改涉及5个法条,主要针对3个方面的问题。一是为了适应社会主义市场经济条件下档案管理出现的新状况,增加了国有企业在转制过程中档案转让和集体或者个人出卖档案的规定,规定国有企业事业单位资产转让时,转让有关档案的具体办法由国家档案行政管理部门制定,集体或者个人出卖对国家和社会有保存价值的档案应当按照有关规定由县级以上人民政府档案行政管理部门批准。严禁倒卖牟利,严禁卖给或者赠送给外国人。二是强调了档案的利用,突出了档案馆在档案开放中的职责,规定档案馆应当定期公布开放档案的目录,并为档案的利用创造条件,简化手续,提供方便。三是强化了档案部门的行政管理手段,赋予了档案行政管理部门行政处罚权,第二十四条规定新增有相关违法行为的由县级以上人民政府档案行政管理部门、有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分等相关规定。为了保持法制的统一,国家档案局于19973月开始着手对实施办法作出相应的修改。199955日,国务院正式批准了修改后的实施办法。从档案法及其实施办法的修改内容看,主要在档案处置、档案开放、档案行政处罚权3个方面作了补充修正,进一步规范了市场主体、档案馆和档案行政管理部门的档案权利与义务,实质上是在社会主义市场经济条件下从法律层面对档案治理体系的一次完善。

第二次修正是2016117日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国对外贸易法〉等十二部法律的决定》。其中对档案法的修改主要针对两个方面:一是取消了出卖、转让集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的对国家和社会具有保存价值或者应当保密的档案的审批事项,删除向国家档案馆以外的任何单位或者个人出卖的,应当按照有关规定由县级以上人民政府档案行政管理部门批准的规定;二是增加了严禁将档案卖给、赠送给外国组织的规定。201731日国务院作出《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》,相应删去《中华人民共和国档案法实施办法》第十七条的相关规定。从这一次的修改内容看,主要涉及的是档案出卖和转让行政审批事项的取消。从实践看,这一审批事项在实际工作中并没有得到执行,在档案治理体系构建中没有发挥作用。虽然这次修正做的是减法,但这是档案治理为适应进一步深化行政审批制度改革和政府职能转变需要所作的改变,实质上也是对档案治理体系的一次优化。

新修订档案法对于推进档案治理体系现代化的重大意义

习近平总书记指出,我们要更好地发挥中国特色社会主义制度的优越性,必须从各个领域推进国家治理体系和治理能力现代化。新修订的档案法是国家档案治理体系建设的一项具有里程碑意义的成果,首次把推进国家治理体系和治理能力现代化作为立法目的之一,有利于进一步发挥法律制度的引领作用,必将对推进档案治理体系现代化产生重大而深远的影响。

一是首次从国家法律层面明确了党领导档案工作的要求,有利于进一步健全党对档案工作的领导制度,为推进档案治理体系现代化提供坚强政治保障。推进国家治理体系和治理能力现代化,首要的是坚持和完善党的领导制度体系。为党管档、为国守史、为民服务是档案工作的神圣职责,也是档案工作姓党的政治属性所在。修订后的档案法明确规定坚持中国共产党对档案工作的领导,从法律上明确党对档案工作的领导制度,体现了党的领导制度体系在档案领域的真正落地,也是推进档案治理体系现代化必须牢牢把握的政治方向,有利于把党的领导落实到档案工作全过程和各方面,进一步理顺机构改革后的档案工作管理体制,做到上下贯通、执行有力。

二是强化了档案主管部门的职责任务,有利于进一步发挥档案主管部门在推进档案治理体系现代化中的主管作用,提高档案治理效能。新修订的档案法新增了监督检查一章,对档案主管部门开展监督检查的内容范围、程序方法、违法行为线索处置和纪律要求等作出了具体规定。第二十六条增加了国家档案主管部门应当建立健全突发事件应对活动相关档案收集、整理、保护、利用工作机制的规定,第四十九条细化了档案行政处罚的规定,并新增了对档案服务企业违法行为的处罚规定。上述新规定,有利于档案主管部门加强和改进执法监督工作,健全执法监督机制,有效发现和查处档案违法行为,增强法律执行的刚性,切实把档案治理制度转化为档案治理效能。

三是强化了档案馆的职责任务,有利于进一步发挥档案馆在推进档案治理体系现代化中的主体作用,扩大档案治理效益。修订后的档案法明确了档案馆在突发事件档案管理、档案研究和档案宣传教育等方面的新职责,如第二十六条第二款规定档案馆应当加强对突发事件应对活动相关档案的研究整理和开发利用,为突发事件应对活动提供文献参考和决策支持,第三十三条规定档案馆应当根据自身条件,为国家机关制定法律、法规、政策和开展有关问题研究,提供支持和便利,第三十四条对档案馆开发利用馆藏档案进行爱国主义、集体主义、中国特色社会主义教育作了具体规定等。上述规定有利于档案馆进一步加强相关业务建设,提升档案治理能力,加大档案信息资源开发利用力度,在推进档案治理体系现代化中发挥更重要的作用。

四是新增了档案科技创新、宣传教育、交流合作、社会力量参与、人才队伍、档案工作责任制、归档范围和安全风险管理等具体规定,有利于构建更为健全科学的档案治理体系。如修订后的档案法第六条规定国家鼓励和支持档案科学研究和技术创新,促进科技成果在档案收集、整理、保护、利用等方面的转化和应用,推动档案科技进步,第七条规定国家鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展,第十一条规定国家加强档案工作人才培养和队伍建设,提高档案工作人员业务素质,第十二条规定应当建立档案工作责任制,第十三条规定了归档范围,第十九条规定加强档案安全风险管理,提高档案安全应急处置能力等。上述规定补齐了原有法律制度的不足和短板,是构建档案治理体系的重要元素,随着档案法的深入实施,将使档案治理体系更加完整、更加科学、更加协同高效。

五是新增设档案信息化建设专章,有利于加快档案治理体系现代化进程。档案信息化建设一章的主要内容有3方面。一是明确了档案信息化的责任,规定各级人民政府应当将档案信息化纳入信息化发展规划,保障电子档案、传统载体档案数字化成果等档案数字资源的安全保存和有效利用。档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织应当加强档案信息化建设,并采取措施保障档案信息安全。二是明确电子档案法律效力,规定电子档案与传统载体档案具有同等效力,可以以电子形式作为凭证使用。电子档案管理办法由国家档案主管部门会同有关部门制定。三是对档案信息化内容作了具体规定。这是国家第一次从法律高度对档案信息化建设作出全面系统的规定,第一次明确电子档案的法律效力和凭证作用,为进一步推动以信息化为核心的档案管理现代化战略转型、加快档案治理体系现代化进程提供了法治力量。

原载于《中国档案报》2020713日总第3550期 第一版